贵州计划生育依法行政问题研究

计划生育是指对人口生产过程、周期和方式实行调控和管理的一项工作、政策和法律制度,是在我国特殊国情背景下对公民生育权的一种"暂时限制".贵州是一个欠发达、欠开发省份,人口总量远远超过资源环境适宜承载量,人口增长过快、人口素质偏低、人口结构不合理等问题已成为贵州可持续发展的核心问题、关键问题、战略问题.依法管理计划生育是依法治国不可分割的组成部分.在计划经济条件下,主要依靠行政力量,实施计划生育政策以实现对人口过快增长的控制.随着计划经济向市场经济转轨,国家法制建设步伐的不断加快,特别是《人口与计划生育法》的实施,结束了长期以来主要依据政策和地方性法规开展工作的历史.广义的计划生育依法行政包含行政立法、行政守法、行政司法、行政执法和法制监督等多个方面的内涵.1988年1月1日《贵州省计划生育试行条例》的颁布实施,标志着贵州计划生育工作开始进入法制轨道.贵州各级各地积极探索依法行政的有效形式,不断健全执法机构,加强计划生育法制宣传教育,规范各级政府及人口计生和相关部门等执法主体的行政行为,严格执法程序,完善各项依法行政制度,计划生育依法行政工作取得可喜成绩:公民实行计划生育的权利得到切实保护,计划生育工作从粗放式管理向严格执法和优质服务转变,人口出生率显著下降,妇女的生殖健康水平显著提高,为全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会奠定了重要基础,促进了人口环境的改善.然而,严格地说,贵州计划生育依法行政还处在探索与完善之中,存在的问题仍然很多.一是行政立法方面.计划生育立法不够完善,表现为立法冲突缺乏协调机制,法律法规之间衔接不够紧密,政策执行效果相互抵消,特殊条件下非意愿妊娠的生育权保护缺乏法律依据,生育主体范围界定不够科学,社会抚养费征收制度规定不完善,《贵州省人口与计划生育条例》法律责任规定不明;配套立法不够健全,表现为计划生育行政程序法律法规缺失或规定繁琐,打击"两非"的法律法规缺位或规定滞后,流动人口管理服务法律法规规章缺失;一些计划生育行政行为的定性存在争议,如对征收社会抚养费是否属于行政行为、非医学需要的中期以上人工终止妊娠和再生育审批是否属于行政许可事项等.二是行政执法方面.行政处罚难以落实,表现为基层社会抚养费征收、流动人口违法生育处罚、出生人口性别比偏高综合治理、名人富人违法生育法律责任追究"四难";计划生育管理服务存在漏洞,表现为很多行政管理部门忽视对流动人口特别是农村流动人口合法权益的保护,计划生育行政奖励与行政救助落实不到位;部门综合执法局面没有形成,表现为相关部门在流动人口管理中各行其是,在出生人口性别比治理方面职责不具体、任务落实有一定的差距;行政执法程序不够规范,行政处罚和社会抚养费征收方面程序违法现象严重.三是行政司法方面.主要体现在计划生育行政诉讼和非诉案件申请法院强制执行方面,执法不公正现象仍然存在,行政案件申请法院强制执行效果不佳,对计划生育行政诉讼被告主体资格把握不好,适用法律法规错误现象普遍存在,在行政诉讼中不按要求提供或不全面提供处罚的事实和法律依据等.四是行政守法方面.城乡居民的生育观念与计划生育法律法规规章要求差距较大,公民遵守法律法规的自觉性不强,违法躲生超生、"两非"行为、溺弃女婴等现象屡禁不止.贵州计划生育依法行政中存在的计划生育法制不健全、执法难以到位等问题,除了传统生育观念落后、社会保障制度不健全、行政管理随意性大等原因外,主要是由于长期的法律思想影响、行政执法体制不顺、行政执法队伍素质不高等原因造成的.一是法律制度方面的问题,是由于传统的"人治"观念及"官本位"思想的桎梏,《人口与计划生育法》相关条文规定比较原则、授权立法内容多,传统重实体轻程序立法模式的影响,国家立法的滞后性,部分计划生育干部法治观念淡薄等原因造成的.二是行政执法体制方面的原因,包括法律法规没有赋予计划生育行政部门强制处罚权和执行权、处罚难度大,行政资源分割、难以形成社会共识,行政执法职权异化,监督机制不完善,社会抚养费征收管理体制改革导致基层干部征收社会抚养费的积极性大大减弱等.三是执法队伍方面,有认识上存在偏差,执法队伍人员错位,部分执法者思想道德素质和业务素质不高等原因.计划生育依法行政的法律效果和社会效果,关乎党和政府的形象,关乎稳定现行生育政策、稳定低生育水平,也与社会经济文化的持续、稳定、健康发展息息相关.从法理和实践上破解计划生育依法行政难题,是构建和谐社会、提高计划生育行政执法水平的基础和前提.建议:一是要完善法律法规.做好计划生育法律法规规章、政策制度与相关法律内容上的衔接,统一计划生育的政策和制度,做好计划生育地方立法与国家立法的配套工作;修改完善《人口与计划生育法》、《社会抚养费征收管理办法》、《贵州省人口与计划生育条例》关于社会抚养费征收的规定,进一步完善社会抚养费的征收管理制度;不断充实和完善流动人口立法,制定出台全国统一的流动人口管理或者有关权益保障的法律和行政法规,抓紧完善和修订现有与流动人口相关的法律法规,改革经费投入体制;完善治理出生人口性别比相关法律法规规定,建立全国基本统一的管理规范,妥善解决规章"打架"、部门立法和地方立法就同一事项作出不同规定的问题.修改刑法的相关条文.完善保护女性权益的法律法规.进一步明确各级政府和相关部门在预防和治理非法进行胎儿性别鉴定、选择性别人工终止妊娠工作中的具体职责.完善综合治理出生人口性别比方面的配套规章.二是要健全执法机制.积极探索新的执法机制,加强部门联动执法,明确计划生育行政执法主体,严格依法行使强制执行权,建立执法、监督的长效机制;改革流动人口管理体制,从体制上理顺流动人口管理秩序;完善计划生育利益导向机制;加强法制宣传教育;规范行政执法程序和各种计划生育执法行为,建立健全行政执法主体资格制度及关于生育登记、审批、发放各种证件、兑现奖励政策、征收、处罚等行政行为的工作规范、制度和流程,制定一套完善的依法管理责任制和目标管理责任制;完善计划生育行政执法工作监督检查机制.三是要提高队伍素质.配备法律专业人员,把好执法人员上岗资格关;对在岗执法人员强化法律基础知识、依法行政知识的学习教育."依法治国、建立社会主义法治国家"的基本方略,是我们党对执政规律、执政能力、执政方略、执政方式在认识上的一次飞跃,基础和关键在于行政机关必须严格依法行政.通过对贵州计划生育依法行政问题的全面研究,期待能够为不断提高贵州人口和计划生育依法行政水平,加快人口计生工作依法管理、依法服务、依法维权的工作进程作出一点积极的贡献.