问题金融机构处理机制之探讨

一、选题背景 20 世纪90 年代后期以来，我国金融监管当局通过救助、接管、关闭破产等措施处置问题金融机构，整顿金融秩序，化解金融风险，尤其是关闭海南发展银行及通过破产程序处理广东国际信托投资公司，为问题金融机构的处置积累了经验。同时，在处置过程中存在诸多缺陷和问题，如相关的法律法规不健全，行政性干预色彩过浓，市场化处置方式较少等。 在我国经济转轨时期，随着金融监管的逐步规范化和国际化以及金融改革的深化，产生问题金融机构是难以避免的。由于金融机构的高风险性，今后还会出现问题金融机构，甚至可能由此引发系统性金融危机，因此，问题金融机构的处置是一个永恒的问题。另一方面，2006 年底我国金融业将全面对外开放，国内金融机构将面临外资机构的强大冲击和激烈竞争。在优胜劣汰的市场竞争环境中，少数金融机构会出现严重的经营问题、危机甚至倒闭，倘若处理不当，将造成金融风波，影响金融和社会稳定。因此，妥善处理问题金融机构，化解金融风险，建立和完善问题金融机构处理机制，成为金融监管部门的一项重要的现实工作。目前，建立问题金融机构市场退出机制和市场化的金融风险补偿机制，已为监管部门提上议事日程。 本文试图在分析美国问题金融机构处理机制的基础上，结合我国已有实践，对我国建立和完善问题金融机构处理机制进行探讨。为研究方便，本文讨论的金融机构的范围限于商业银行（主要是中小商业银行）、城市和农村信用社、信托投资公司，不包括证券公司、保险公司等其他金融机构。 二、研究方法与逻辑架构本文在研究方法上主要采用了比较研究、规范分析与实证分析相结合等方法。首先概述问题金融机构的定义、分类、成因及负外部性等相关理论；其次阐述了问题金融机构处理机制的一般安排，主要包括救助、重组及市场退出制度； 接着详细分析了美国在处理问题金融机构方面的制度和实践，尤其重点研究了FDIC 和RTC 处理问题机构的策略、措施与方法；继而考察了我国处理问题金融机构的实践及存在的缺陷，最后提出了完善我国问题金融机构处理机制的政策建议。 本文共分五章，安排如下： 第一章，介绍了国内外学者、国外监管机构及本人对问题金融机构的定义和认定以及根据问题性质、严重程度及是否暴露对问题金融机构的分类；从金融机构内在脆弱性、内部管理、监管失灵、政府干预及泡沫经济冲击等方面，分析问题金融机构的成因；揭示其负外部性对金融体系稳定、资源配置效率、货币政策效果及财政负担的影响。 第二章，阐述了问题金融机构处理机制安排：救助制度从问题机构自身、政府、中央银行及金融同业方面展开分析；重组制度包括债务重组和机构重组即并购，介绍了国外比较常用的重组模式；市场退出制度从问题金融机构市场退出的目的、效应、原则及方式加以论述。 第三章，为本文的重点，深入研究了美国处理问题金融机构的制度和实践。介绍了美国的金融监管制度和相关法律框架；分析了问题金融机构的处置程序和处置方法，其中重点阐述购买与承受、存款清偿、银行持续经营援助、搭桥银行及宽容计划等；考察了RTC 对美国储贷机构危机的处置实践，分析了其与FDIC在处置过程中的差异；总结了美国处置问题金融机构的经验教训及对我国的借鉴价值。 第四章，也是本文的重点，考察了我国处理问题金融机构的实践及问题。从我国问题金融机构处理的相关法律法规和处置手段出发，回顾了包括海发行和广信在内的四个典型案例，剖析了我国在问题金融机构处理方面存在的问题。 第五章，思考和探索如何完善我国问题金融机构处理机制，从完善相关法律框架，完善救助制度、收购制度和市场退出制度，建立存款保险制度等层面提出相关政策建议。 三、主要观点及结论1、一个金融机构成为有问题的金融机构是由内在因素和外在因素相互作用造成的，其中内在因素有金融机构内在脆弱性（包括“委托—代理”冲突）、内部管理问题，外在因素包括金融监管失灵、政府失灵（即政府干预不当）、泡沫经济等因素。 2、问题金融机构发生危机后，倘若危机失控，将对金融市场的运行和金融体系的稳定、金融资源的配置效果、货币政策的传导以及最终解决问题的代价产生重要的影响。 为保证问题金融机构市场退出顺利进行，降低负外部性，应遵循保护存款人（债权人）利益和维护公众信心、成本最小化、风险转移分散和补偿等原则。 3、解决问题金融机构应与整合一并进行，不能片面强调稳定；金融稳定应建立在最大程度化解金融风险，消除影响金融稳定的因素基础上，亦即建立金融稳定的长效机制，而不是暂时的转移风险。 4、地方政府的过度干预和不当控制是地方性金融机构出现问题的重要原因，从长期来看，随着金融监管体制的完善和存款保险等金融稳定机制的建立，地方政府必须从地方性金融机构中退出。对于问题金融机构，监管部门应本着“事先预防重于事后处理”原则，“亡羊补牢”的措施终非良策；健全的法人治理结构、避免内部人控制以及严格及时的监管对于金融机构至关重要。 5、处置过程中监管当局应有明确的解决问题的目标，各部门须加强协调配合。 同时，应充分借助和发挥中介机构在问题金融机构处置过程中尤其是信息披露的作用，减低监管部门的风险，降低处置成本。处理危机必须迅速果断，拖延对危机的处理只会增加成本。实践证明，让失去清偿力的问题机构继续经营的挽救政策通常是失败的。 6、从问题金融机构处置成本考虑，基于市场的处理方式通常效率较高，政府承担的损失也较小；同时在市场退出方式上应采取“多并购，少破产”的方式，并在收购后注重改善问题金融机构的经营机制。收购交易是备受各国推崇的金融机构危机处理的手段，收购方式的处置成本一般较低，对当地金融服务的影响较小，能够很好地保障存款人的利益及保持大众对银行体系的信心。 7、问题金融机构的处置需要不断完善相应的法律法规，以授予专门机构充足的处置权限。我国问题金融机构处理机制建立和完善，最根本的是奠定坚实的法律基础，包括接管、收购兼并、关闭、破产以及存款保险等方面。 8、为了提高货币政策的独立性，降低道德风险，体现损失分担原则，应向国际通行做法接轨，开辟多样化的资金救助渠道，包括央行资金救助形式的多样化和救助主体的多样化。中央银行采用最后贷款人手段或存款保险组织提供资金援助时，必须考虑：一是维持问题机构经营的挽救费用与该机构的倒闭清算费用的比较；二是公众对该机构的依赖和需求程度。 9、为提高我国在处置问题金融机构中收购交易的效率，完善收购制度，应遵循自愿平等和成本最小化的原则，并改进收购方式，不断创新收购类型，增强收购方式的灵活性。 10、提供足够的融资是顺利处理问题金融机构支付或清偿危机的基本条件。FDIC与RTC 的经验表明，建立一个强大的保险基金非常重要。为建立问题金融机构风险的补偿和分散机制，以及保证问题金融机构处理基金来源的充足性、处理方式的专业化、危机拯救的及时性，应考虑借鉴美国等西方国家的经验并结合我国的具体国情，抓紧研究并推出我国的存款保险制度。 四、创新与不足本文的创新之处：首先较为深入地研究了美国问题金融机构处理的制度和实践，包括法律框架、处置程序、处置策略与方法以及处置信托公司在储贷协会危机中的实践；其次通过考察我国问题金融机构处理的现状和典型案例，分析其存在的缺陷与不足；最后，通过国内外比较分析，总结和借鉴美国处置问题金融机构的经验教训，探索了我国如何建立和完善问题金融机构处理机制的思考和启示。 本文的不足之处：因各国国情和制度环境不同，通过分析比较所得出的结论与建议其对我国的合理性和适用性尚待检验；限于篇幅与结构，本文未对问题金融机构的资产处置作展开和论述；对于我国问题金融机构处理机制的操作细节也囿于本人学识与精力以及资料与数据的不足而未能深入分析。这些有待后续研究。